|
Если вы ЗА перемены в практике
российского госнадзора за обеспечением
безопасности труда/продукции и качества,
прочтите этот материал. Опыт Казахстана во
многом показателен для нас. Доклад,
прозвучавший на VI Алматинском форуме по
Качеству 7 октября 2011 года содержит не только
анализ ситуации или конкретные предложения,
но и показывает российскому читателю, что
девиз надзорных органов "Казнить, нельзя
помиловать" рождается вместе с Системой
и остаётся непоколебимым. "Инструментами
госнадзора должны быть в первую очередь
убеждение, которое основывается на
информировании и обучении (что, к радости,
более широко, чем другие, использует
налоговая служба), и только потом проверка и
принуждение".
О роли госнадзора в обеспечении
безопасности и качества продукции
Материал связан со страницами:
 Жолдаспаев Серик Тусупович -
вице-президент Казахстанской ассоциации
предпринимателей, директор ТОО «Карагандинский
Институт Качества».
Закон Республики Казахстан «О
государственном контроле и надзоре» дает
определения понятиям «контроль» и «надзор»:
- Государственный контроль –
деятельность государственного органа по
проверке и наблюдению за проверяемыми
субъектами на предмет соответствия их
деятельности требованиям, установленным
Законодательством РК, в ходе и по
результатам которой могут применяться
меры правоограничительного характера
без оперативного реагирования.
- Государственный надзор -
деятельность государственного
органа по проверке и наблюдению за
соблюдением проверяемыми субъектами
требований законодательства РК, в ходе и
по результатам которой, могут
применяться меры правоограничительного
характера, в том числе оперативного
реагирования.
Различия в определениях, наверное, важны с
юридической точки зрения и по применению
мер оперативного реагирования. В обиходе мы,
чаще всего, не обращаем на эти различия
внимания, и для данного рассмотрения они не
существенны, поэтому говоря о них, будем
подразумевать некоторую функцию
государства, направленную на достижение
определенных целей, связанных с
устранением выявленных нарушений
законодательства, с возможностью
применения давления о отношении
проверяемого субъекта.
Представления о Государственном контроле
и надзоре, сложившиеся в
предпринимательской среде можно свести к
следующему:
- Это - контрольная функция государства,
способная повлечь неблагоприятные
последствия для подконтрольного объекта,
- Зачастую при осуществлении госнадзора
происходит игнорирование прав и
интересов контролируемых субъектов,
- Направленность на выколачивание
средств для пополнения государственного
бюджета,
- Лучше уплатить штраф (или дать взятку),
чем отстаивать свои права и интересы (потом
будет хуже)
В соответствии с упомянутым выше законом
«Задачей контроля и надзора является
обеспечение безопасности производимой и
реализуемой проверяемым субъектом
продукции, технологических процессов для
жизни и здоровья людей, защиты их имущества,
безопасности для окружающей среды,
национальной безопасности Республики
Казахстан, включая экономическую
безопасность, предупреждения обманной
практики, экономии природных и
энергетических ресурсов, повышения
конкурентоспособности национальной
продукции и защиты конституционных прав,
свобод и законных интересов физических и
юридических лиц».
Никак не могу согласиться с тем, что
надзор способен обеспечить безопасность
продукции. Безопасность, как функция
продукции, обеспечивается в процессе
проектирования, производства, реализации,
применения. Было бы
правильнее основную задачу
государственного надзора определить как
выявление и изъятие из обращения продукции
и реализации процессов.
Также не понятно, как надзор может
повысить конкурентоспособность, которая
зависит от очень многих факторов, но только
не от государственного контроля. Страшно
представить госнадзор, который был бы
нацелен на повышение
конкурентоспособности, советский
госконтроль, как говорится, отдыхал бы по
сравнению с этим.
Ниже приведены некоторые, с моей точки
зрения важнейшие, принципы, на которых в
соответствии с законом должен строиться
госнадзор:
- Презумпции добросовестности
физического или юридического лица
- Профессионализма и компетентности
должностных лиц
- Приоритета предупреждения перед
наказанием
- Необходимости и достаточности
- Объективности и беспристрасности
- Достоверности
Что означает принцип «Презумпции
добросовестности»? Это
означает, что вина должна быть доказана.
В одном из областных центров я участвовал
в круглом столе по вопросам технического
регулирования. Начальник областного
департамента госнадзора Комитета по
техническому регулированию и метрологии (КТРМ)
бойко сообщил о том, что по результатам
проверки были привлечены к ответственности
несколько предприятий, производящих мебель,
потому что в ДСП, которые использовались в
производстве, выявлено превышение вредных
веществ. Но эти материалы приобретались у
оптового поставщика. Возникают
вопросы:
- Как эти материалы попали на нашу
территорию? Почему они не были
остановлены на границе?
- Почему не были привлечены к
ответственности лица, завезшие их на нашу
территорию, и почему не сработала
государственная машина, которая не
должна была их пропустить?
- Виноваты ли производители мебели?
По поводу этих вопросов мне было сказано,
что такие вопросы на аудиторию не надо
задавать, так как это вредит имиджу
госнадзора. Как говорится, без комментариев!
Профессионализм и компетентность, по-моему,
заключаются в том, что проверяющий должен
докопаться до истины, не ограничиваясь
поверхностным рассмотрением дела.
Приоритет предупреждения перед
наказанием… Вся система госнадзора
построена на штрафах. Прокуратура бдит за
тем, чтобы были наложены штрафы, в противном
случае это рассматривается, как
коррупционное правонарушение со стороны
проверяющего. И проверяющие стараются.
Среди функций государственного надзора и
контроля можно выделить:
- Коррекцию,
- Предупреждение,
- Правоохранение,
- Воспитание.
Как уже было сказано выше, предупреждение
не работает.
Инструментами госнадзора должны быть в
первую очередь убеждение, которое
основывается на информировании и обучении (что,
к радости, более широко, чем другие,
использует налоговая служба), и только
потом проверка и принуждение.
Некоторые виды административных
взысканий, применяемые к юридическим лицам:
- предупреждение;
- административный штраф;
- конфискация предмета, явившегося
орудием либо предметом совершения
административного правонарушения, а
равно имущества, полученного вследствие
совершения административного
правонарушения;
- лишение специального права;
- лишение лицензии, специального
разрешения, квалификационного аттестата
(свидетельства) или приостановление ее (его)
действия на определенный вид
деятельности либо совершение
определенных действий, в том числе
исключение из реестра.
Как видим, предупреждение стоит на первом
месте и как взыскание. Но почему это не
работает на практике?
Как-то я принимал участие в круглом столе
по теме экологической безопасности. Опять
же с гордостью говорилось о количестве
проверок и наложенных штрафов. Создается
впечатление, что всех оштрафуем и будем
жить прекрасно? Я предложил продумать
механизм, в соответствии с которым
не взыскивать штрафы, а арестовывать
соответствующие суммы на банковском счете
нарушителя, с тем, чтобы эти средства
предприятие могло расходовать только на
устранение выявленных нарушений и
улучшение экологической ситуации. Реакция
госконтролеров – а как же мы будем
отчитываться? Я понял, что для них главное
не экология, а отчет о штрафах. Причина
этого та же, о которой я уже говорил.
Так как я больше специализируюсь на
законодательстве о техническом
регулировании, остановлюсь на госнадзоре в
этой области.
Законодательством в области технического
регулирования и обеспечения единства
измерений, предусмотрены следующие
нарушения, влекущие административное
наказание:
1) реализация продукции, не
соответствующей требованиям технических
регламентов;
2) выпуск на продажу в розничных торговых
организациях, рынках продукции, не
соответствующей требованиям заявленного
нормативного документа по стандартизации;
3) несоблюдение правил при расфасовке и
реализации фасованных товаров в упаковках
любого вида, если это повлекло снижение
качества, порчу или сверхнормативные
потери продукции;
4) ввоз и (или) реализация продукции,
подлежащей обязательному подтверждению
соответствия, без наличия сертификата
соответствия или декларации о соответствии,
а также в случае их подделки, истечения или
приостановления срока действия;
5) выпуск (в том числе из ремонта), поставка
(реализация) или использование (эксплуатация)
продукции, выполнения работ и услуг без
соответствующих нормативных документов;
6) передача заказчику либо в производство
конструкторской, технологической и
проектной документации, не соответствующей
требованиям нормативных документов по
стандартизации продукции;
7) нарушение правил проведения работ по
подтверждению соответствия и аккредитации;
8) необоснованная выдача или
подтверждение действия сертификата
соответствия, а равно необоснованного
принятия или регистрации декларации о
соответствии, заявления декларации;
9) осуществление работ в сфере
подтверждения соответствия в
государственной системе технического
регулирования без аккредитации;
10) выпуск в обращение средств измерений и
стандартных образцов, не прошедших
государственных испытаний или
метрологической аттестации, а также
непроверенных или неисправленных;
11) изготовление, поверка и ремонт средств
измерений, а также производство и
метрологическая аттестация, стандартных
образцов без соответствующего разрешения;
12) применение методик выполнения
измерений, подлежащих государственному
метрологическому надзору и не прошедших
метрологическую аттестацию;
13) использование средств измерений, не
прошедших поверку или калибровку средств
измерений и (или) не включенных в реестр
государственной системы обеспечения
единства измерений.
Остановимся на 3, 4, 5, 10, 11, 13 пунктах из
этого перечня.
 Несоблюдение правил при расфасовке и
реализации фасованных товаров в упаковках
любого вида, если это повлекло снижение
качества, порчу или сверхнормативные
потери продукции. Я не припомню, чтобы
существовали какие-либо правила, если они
есть, пусть меня научат. Также не понятно, о
каких сверхнормативных потерях идет речь?
Где эти нормы? Или их поискать в СССР? Тогда
они были. В нынешних условиях каждый
производитель, если у него есть голова,
должен сам определить для себя эти нормы.
Если это качается государственных
организаций, так и должно быть сказано, с
указанием соответствующего нормативного
документа.
Ввоз и (или) реализация продукции,
подлежащей обязательному подтверждению
соответствия, без наличия сертификата
соответствия или декларации о соответствии,
а также в случае их подделки, истечения или
приостановления срока действия. По поводу
ввоза нет возражений. Но по поводу
реализации. Как мы увидим далее, это очень
даже хороший предлог для штрафа. И не важно,
что продукция безопасная, что она прошла
сертификацию. Нет сертификата – штраф.
Выпуск (в том числе из ремонта), поставка (реализация)
или использование (эксплуатация) продукции,
выполнения работ и услуг без
соответствующих нормативных документов.
Это уже СССР в чистом виде. Технического
регламента, который устанавливает
необходимые требования, недостаточно.
Предприниматель должен разработать какие-то
нормативные документы, но они не будут
действительны без регистрации. Так вот,
наверное, в чем причина. Регистрация
требует экспертизы… и пошло-поехало: плати
деньги! Я понимаю, когда продукция – «космический
корабль». Должен же быть разумный предел.
Выпуск в обращение средств измерений и
стандартных образцов, не прошедших
государственных испытаний или
метрологической аттестации, а также
непроверенных или неисправленных.
Изготовление, поверка и ремонт средств
измерений, а также производство и
метрологическая аттестация, стандартных
образцов без соответствующего разрешения.
Использование средств измерений, не
прошедших поверку или калибровку средств
измерений и (или) не включенных в реестр
государственной системы обеспечения
единства измерений. Включение одного типа
средства измерений в госреестр – это как
минимум 1,5 миллиона тенге.
Я знаю не одного главного инженера,
которых оштрафовали за то, что, например, не
была поверена рулетка, которой измерялась
ширина асфальтового покрытия. Вся эта
бредятина направлена на одно – загрузить
работой аффилированные с КТРМ структуры, и
опять же повод для штрафа. Это приводит к
тому, что современные
высокопроизводительные средства экспресс
анализа и испытаний готовой продукции от
мировых производителей становятся вне
закона. Предприятия их имеют, но когда
приходит госнадзор, их прячут. А ведь
заявлено, что госнадзор обеспечивает
конкурентоспособность. Кто оплатит эти
никому не нужные затраты? Далее на примере
мы увидим, что из этого получается.
Теперь несколько слов о штрафах. За
первичное нарушение (не важно, к каким
последствиям это привело):
на должностное лицо, индивидуального
предпринимателя, юридическое лицо (МСП): 20
- 30 МРП (минимальных расчетных показателя).
Сегодня это 30-40 тысяч тенге.
на юридическое лицо, являющееся субъектом
крупного предпринимательства:
80-100 МРП.
При повторном нарушении – в 1,5 раза больше.
Если речь идет об опасной продукции –
штрафуйте на всю катушку. Но… Ниже
приведены несколько примеров из отчетов
КТРМ о результатах госнадзора. Я не
указываю предприятия, не привожу фамилии.
Думаю, понятно, почему.
Из отчета КТРМ:
Зафиксированы факты реализации
товаров без сертификатов соответствия.
На 6 партий продукции
сертификаты соответствия не представлены
На 12 партий продукции
на сумму 2343,6 тыс. тенге отсутствуют
сертификаты соответствия.
Если бы компетенция проверяющих была
повыше, они бы обратились к базе данных, в
которой имеется информация о всех выданных
сертификатах соответствия, и могли бы
обнаружить, что сертификация проведена, а
то, что не представлены сертификаты… В
статье 32 Закона «О техническом
регулировании в РК» предусмотрено:
1. Необходимым условием обращения на рынке
продукции, подлежащей обязательному
подтверждению соответствия (сертификации
или декларированию), является ее
соответствие требованиям (выделено мной),
установленным техническими регламентами,
подтвержденное в установленном порядке.
2. Запрещается ввоз и реализация продукции,
подлежащей обязательному подтверждению
соответствия, не прошедшей подтверждение
соответствия.
Почему-то под установленным порядке
проверяющие подразумевают сертификат, а не
процедуры.
Из отчета КТРМ:
Продукция маркируется знаком
соответствия, хотя в сертификате
отсутствует информация о праве заявителя
маркировать продукцию знаком соответствия.
Закон гласит (статья 32 «Знак соответствия»):
1. Знак соответствия предназначается для
маркировки продукции, прошедшей процедуры
подтверждения соответствия
3. Изготовитель (исполнитель), продавец,
получившие сертификат соответствия, вправе
применять знак соответствия любыми
удобными для них способами, установленными
правилами государственной системы
технического регулирования в сфере
подтверждения соответствия.
Где сказано, что для того, чтобы
маркировать знаком соответствия, должно
быть особое указание? Ведь правила, о
которых говорится в этой статье, относятся
к способам применения, то есть это
технический вопрос. Но, мы помним, главное –
штраф, а не
объективность, беспристрастность и
достоверность.
Из отчета КТРМ:
В супермаркете … установлено,
что на 1 партию игрушек на сумму 25,110 тыс.
тенге отсутствовали сертификаты
соответствия, по результатам испытаний
соответствует требованиям ТР № 201 от 27.02.08 г.
«Требования к безопасности продукции и
изделий, предназначенных для детей» (выделено
мной).
К административной
ответственности привлечено должностное
лицо, выданы предписания на запрет
реализации 1 партий продукции и на
устранение нарушений.
Без комментариев.
Из отчета КТРМ:
Департаментом по … области
проведен госконтроль с закупом образцов у
ИП …. 3 партии (блузка школьная для девочек
– 18 шт. на 39,8 тыс.т., рубашка школьная
мальчиковая – 22 шт. на 38,9 тыс.т., юбка
школьная для девочек – 17 шт. на 40,0 тыс.т., пр-ва
Турции) реализуются без сертификатов
соответствия. Запрещена реализация 3 партий
продукции на сумму 118,7 тыс. т., выдано
предписание об устранении нарушений,
составлен протокол об административном
правонарушении.
Или:
Департаментом по … области по
результатам проверки филиала ТОО …(поставщик)
установлено нарушение требований п. 12 р.3 ТР
«Требования к маркировке, упаковке,
этикетированию и правильному их нанесению»-
отсутствует сертификат соответствия на
продукцию консерва (мое примечание-так в
тексте) «Цельное сгущенное молоко с сахаром
… 8,5%» изготовитель … (не субъект РК) партия
1147шт стоимостью 237 429 тенге.
По результатам проведенного
испытания молочной продукции отступлений
от требований нормативной документации по
показателям безопасности не установлено (выделено
мной).
По результатам проверки выданы
предписания о запрете реализации продукции,
предписание на устранение нарушений.
Наложен административный штраф.
Если, и в первом и втором случаях, это
контрабанда, делу должен быть дан
дальнейший ход, если нет – предлог для
взыскания штрафа, так как еще раз напомню,
все выданные сертификаты регистрируются в
специальной базе. И если продукция все-таки
не контрабандная, то почему с такими «о-о-очень
серьезными несоответствиями она попала на
казахстанский рынок?
Из отчета КТРМ:
Партия продукции одеяло на
шерсти 200х150 см - не соответствует 5.15 СТ РК
1017-2000 «Одеяла покрывала стеганые. Общие
технические условия» - Предельные
допустимые отклонения от номинального
размера в готовых изделиях допускается:
длина ширина изделия: свыше
150 см
отклонение +3,0см, -4,0 должно быть: Длина
изделия
200 см
отклонение+
3 см
=203 см. Фактически: длина составляет
189 см
, отклонение составляет
11 см
, ширина
147 см
, отклонение
3 см
. По результатам проверки выдано
предписание на устранение нарушений,
предписание на запрет партии, наложен
административный штраф на ИП …., которая
является поставщиком товара.
Кто бы мне объяснил, как длина, ширина или
толщина одеяла связана с безопасностью?
Наверное, в мороз ноги выглянут из-под
одеяла, и наступит обморожение.
Или еще из отчета КТРМ:
Утюг электрический «Tefal»
изготовитель КНР отсутствует информация
для потребителя на государственном и
русском языках, не предоставлен сертификат
соответствия. По результатам проведенного
испытания отступлений от требований
нормативной документации по показателям
безопасности не установлено. Товар
находился в реализации в единственном
экземпляре (выделено мной). Наложен
административный штраф. Как говорится, из
пушки да по воробьям!
Следующая тема – применение средств
измерений, которую я уже вскольз зацепил
выше.
Из отчета КТРМ:
Установлено применение в общем
количестве 12 неповеренных единиц средств
измерений, наложено 2 штрафа, на 12 единиц
средств измерений дан запрет на
использование.
По результатам проверки
выявлено нарушение в виде использования
неповеренного средства измерения в
количестве 1 единицы. Выдано предписание на
запрет использование 1 ед. СИ и устранения
выявленного нарушения.
В нарушение требований ст. 19
Закона РК «Об обеспечении единства
измерений» и п.29 раздела 9 Технического
регламента №336 «Требования к безопасности
мяса и мясной продукции» при производстве
полуфабрикатов для контроля
технологических процессов используются
холодильные установки с не поверенными
терморегуляторами (6 ед.).
Вопросы:
1 То, что средства измерений не поверены
как-то отразилось на безопасности
продукции?
2 Терморегулятор – это средство измерения?
А как насчет температуры в холодильнике? –
она соответствовала норме или нет?
И вообще, ребята из госнадзора, вам не все
ли равно, как предприниматель производит
свою продукцию (если на производственные
процессы не распространяются требования
технического регламента), не важнее ли
сосредоточится на ее безопасности.
Из всего, о чем говорилось, можно сделать
вывод: имеется тенденция наказания по
несущественным, зачастую формальным
признакам.
И еще одна, более опасная - использование
госнадзора для борьбы с конкурентами или
для оказания давления для достижения каких-то
целей, например, демонстрации силы власти.
Может создаться впечатление, что я против
госнадзора. Нет! Я – за! Но я за госнадзор,
который действительно нужен для защиты
потребителя от опасной, контрафактной,
контрабандной продукции.
Такой госнадзор должен строго
базироваться на трех важнейших принципах:
- Презумпции добросовестности
контролируемого,
- Приоритета предупреждения перед
наказанием,
- Объективности и беспристрастности.
Сегодня крайне необходимо:
- Пересмотреть цели и политику в области
госнадзора (во всех сферах, а не только в
области технического регулирования),
- Выработать адекватные критерии оценки
деятельности контролирующих органов,
- Организовать систематическое обучение
предпринимателей, особенно малых и
средних, по
вопросам технического регулирования.
Ведь чего греха таить, предприниматели в
основной массе, не грамотны в вопросах
законодательства, многие
не могут и боятся защищать себя.
|
